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当前，全球正处于百年未有之大变局，新冠肺炎疫情暴发并在全球快速蔓延，叠加中美贸易摩擦、世贸组织面临自成立以来最大危机等多重不利因素，使得国际环境不确定性陡增，第三次全球化浪潮步入深度调整阶段。在这种大背景下，传统的要素成本优势已不可持续，我国未来的经济发展需要更强的内生动力，数据要素市场化改革成为一种必然趋势。基于此，本文对数据要素市场化改革中存在的难点进行了梳理，同时根据存在的问题提出了相应的对策建议，以期为数据要素市场化改革的探讨有所裨益。
一、数据要素市场化是推动经济发展的新动能
近年来，伴随着大数据时代的到来，我国正在成为数据量最大、数据类型最丰富的国家之一。据权威国际研究机构预测，到2020年，我国数据总量将会超过8万亿GB，占全球数据总量的20%左右。数据资源蕴含着巨大的经济价值。大数据的集合过程，就是对来源分散、数量巨大、格式多样的数据进行采集、存储，并进行关联分析，从而发现新知识、创造新价值、提升新能力。规模化的数据优势为创新发展提供了关键要素。比如，电信数据和政府数据相遇，可以产生人口统计学方面的价值，帮助城市规划人们居住、工作、娱乐的场所；金融数据和医学数据相互融合，可以发现骗保；物流数据和电商数据凑在一块，可以了解各个经济子领域的运行情况；金融数据和电商数据碰撞在一起，就产生了像小微贷款那样的互联网金融；物流数据和金融数据产生供应链金融，而金融数据和农业数据也能发生一些化学作用，用于预测灾害，帮助农民保险和理赔等等。因此，谁掌握了数据，谁就具备了优势。数据资源是“未来的新石油”，如同农业经济时代的土地和劳动力、工业经济时代的技术和资本一样，数据已成为数字经济时代的关键生产要素。
世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做出了前瞻性布局。
同样的，我国政府高度重视数据要素对经济发展的推动作用。4月9日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，明确了完善要素市场化配置的具体举措，更是首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一。《意见》提出要加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享。这是贯彻落实党的十九大和十九届四中全会精神的一项重大改革部署，也是新时代推进经济体制改革的又一具有标志性意义的重要成果。
同时，我国正在构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。以国内大循环为主体，就是要充分发挥数据这一新型生产要素的作用，利用我国完备的工业体系，推动实体经济和数字经济融合发展，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展，打造先进制造业和关键产业链外商投资高地，更好辐射并稳定全球产业链、供应链，有效对冲日益增长的国际风险，以自身发展的确定性应对外部环境不确定性，为全球经济发展注入正能量。
目前，我国数据绝大部分仍掌握在政府手中，政府数据的开放和社会化程度还不太高。而数据流通是“数据社会化”的核心，只有让数据流动起来，让各个需求方（政府、商业、行业、创客等）都可以像购买商品一样按需提取数据，让数据成为真正的资产，进行产品化和服务化，成为人们生活、生产的必需品，最大程度地发挥出数据的市场价值。因此，数据的市场化配置改革是经济社会发展的内在要求与必然趋势。
数据要素市场化配置改革目标，就是要通过市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥数据这一新型要素对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。
二、数据要素市场化配置改革存在的几个问题
现阶段，我国数据要素市场化配置改革尚处起步阶段，还存在一些亟待解决的难点和问题，主要体现在：
（一）数据资源开放融合程度不高
近年来，尽管我国从上到下都在大力推动政府数据开放和共享，然而，政府数据开放共享仍呈现出“数据总量规模小、数据质量较差、可利用率不高、用户参与度低”等问题，“信息孤岛”、“数据烟囱”依旧林立。一方面，政府数据开放刚刚起步，全国开放数据集规模仅为美国的1/9，企业生产经营数据中来自政府的仅占7%。另一方面，市场环境中的公司企业，特别是掌握海量数据的超大型互联网企业出于对用户隐私的保护和商业利益的维护，向政府开放数据资源意愿低。此外，受制于法律法规、技术标准和交易机制等不完善以及开放共享的理念缺乏，社会化数据要素的使用普遍以企业内部数据为主，呈现出自给自足的“小农经济”状态。在市场层面，垄断现象开始凸显，形成各大派系的数据阵营，彼此之间数据壁垒森严，阻碍了数据要素市场的一体化步伐。
（二）市场主体尚未完全培育起来
首先，目前我国参与数据要素市场流通和交易的主体仍仅限于大数据产业链上的局部环节，整体数量少，参与意愿不高。在参与的市场主体中，多以互联网企业和金融企业为主，出于安全和竞争方面的考虑，大多数企业不愿轻易公开自己的数据。其次，对于刚刚结束野蛮生长时代的国内大数据企业来说，培育数据共享的观念和机制仍需时日。目前我国各地数据交易大多基于数据交易平台开展，但数据交易平台在建设过程中对于建设主体、参与主体等并未制定严格的标准要求，对于谁可以出资、出资额多少才能建设大数据交易平台并未做明确规定，这种低门槛不仅使得参与主体良莠不分，水平参差不齐，也直接影响了数据交易的整体质量。最后，数据要素的市场化配置尽管具有巨大的经济价值，但其价值需要由专业的大数据人才经挖掘、分析、统筹而获得，这些技术均具有专业性和针对性，且在数据融合、数据治理、数据应用和数据流通等各个环节都不可或缺。但从实际情况看，相关的多学科复合型人才还存在巨大需求缺口。
（三）体制机制还需要进一步完善
体制机制的完善是促进数据要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力的强大动力，它涉及产权、定价、交易和监管等多个方面。在数据产权方面，我国对于数据收集者/持有者（包括政府、企业、个人）收集和交易涉及公民个人信息的数据，其产权的归属、类型和结构界定规则仍然比较模糊，尚无明确的法律法规依据；在数据资产估值和定价方面，目前交易主体对于多源数据汇集、非结构化处理、数据清洗、数据建模等技术和工具还亟待突破和提升，这在很大程度上制约着数据要素资产估值和定价，影响着数据要素的交易和流转效率；在数据安全防护方面，由于数据加密成本过高和数据泄露后溯源困难等原因，造成部分原始数据在流通共享过程中还存在泄露、篡改、转卖等现象，严重限制了大数据公开使用效率；在数据监管治理方面，迄今为止，我国尚未制定出数据跨境安全评估细则和操作办法，在数据交易和流通方面，也没有制定出台《数据交易和流通法》的专门性法律法规，可交易和流转的数据范围还没有明确的法律依据等。
三、推进数据要素市场化配置改革的对策建议
针对上述问题，推进数据要素市场化配置改革需要从以下诸多方面发力：
（一）明确政府在数据要素市场中定位
在数据要素市场配置改革中，政府既不能越位，更不能缺位。政府在数据要素市场化中扮演多重角色，既是原始数据的提供者，也是规则的设计者，以及数据流通的监管者。因此，在充分肯定政府在数据要素市场化配置改革中所做巨大贡献的同时，应正确处理好政府和市场的关系，不同时期或不同特定情形需要对二者进行不同比例的配合使用，是自由多一点还是干预多一些，最终都要以维护社会公共利益最大化为标准来进行评判。
（二）完善公共数据资源开发利用机制
按照《公共数据资源开发利用试点方案》（国办函〔2020〕29号）等文件要求，推动公共数据资源开发利用，按照“需求导向、创新发展、包容审慎、安全可控”的思路，不断满足市场主体公共数据需求，推动公共数据资源开放和与社会数据资源的有效融合，构建包括基础设施、云资源、公共服务组件（算法和服务）、数据产品资源、应用软件等海量资源在内的“数据资源超市”，让数据资源共享“像购物一样方便”。
（三）深挖数据要素的应用场景与价值
结合我国资源禀赋和发展现状，以提升公众、企业的获得感、幸福感和安全感为目标，以实际价值与应用效能导向，选择中小企业融资、医疗健康、智慧交通、智能制造、复工复产、市场监管、文化旅游、环境保护、流动人员管理、社会救助等群众关注、迫切性高以及具有一定特色优势的产业区域为试点，广泛整合相关行业的数据资源、进行定向共享开放，聚合各方力量，研究创新产品与服务，构建产业生态，探索数字化运营模式，作为公共数据要素聚合应用的着力点和突破口。
（四）加快培育政府授权市场运营主体
按照“市场引导、安全有序、公开公平”原则实现政府数据资源授权运营，建立组织架构健全、职责边界清晰的数据授权架构，明确数据提供方、监督方、运营方和相关的职责分工，建立多层次、相互衔接的运行机制。明确包括第三方数据交易机构、数据源机构等在内的数据交易主体的资质和权责，制定数据交易的负面清单，对数据交易市场的价格进行调整和优化，保障数据流通的合规性和安全性，防止数据垄断与滥用。
（五）建设数据资源统一登记确权体系
数据权归属问题一直是数据要素市场化改革的难点，数据确权既是对相关主体权利的保护，也是对数据使用的保障。欧盟的《通用数据保护条例》对相关数据权进行了规定，但我国对数据权利的认定和保护目前还处于探索过程中。因此，应尽快明确数据确权主体，加快数据权利认定相关立法，充分利用区块链等新一代信息技术赋能数据确权过程，形成科学合理的数据产权框架，完善数据资产统一登记确权体系。
（六）多渠道探索数据资源定价形成机制
数据价值的有效释放，离不开合理的定价机制。要依据相关法律规定，积极探索公共数据产品和服务定价所涉及到的关键点，研究形成数据产品和服务定价机制。探索建立成本定价和收益定价、一次定价与长期定价相结合的数据资源流通定价机制。数据资源价值释放的过程中，涉及主体众多，要探索不同主体不同环节的贡献测算方式，让每个参与方都能按贡献比例按劳分配得到相应收益，为推动形成数据要素市场做好分配制度基础。
（七）推进数据“安全屋体系”建设
“安全屋体系”作为一整套基于云端的安全技术、计算技术和流通规则，可通过数据沙箱、堡垒机、审核流程等全方位保证数据开放过程中的数据安全，实现数据所有权和使用权分离，做到开放数据“可用不可见”，从而在保障数据拥有者的数据所有权不变的情况下实现数据使用权的流通共享。因此，在数据要素市场化配置改革中应大力推进“安全屋体系”建设，助力海量高价值数据汇聚，实现数据价值的深入挖掘和红利释放。
（八）强化各项改革任务的落实与监管
以数据要素市场化配置改革总体规划要求为指引，细化各项改革内容，采取项目化方式进一步明确改革的实施路径、目标任务、涉及范围和工作要求等，将项目建设作为数据要素市场培育的总抓手，实行分类施策，确定“路线图”，制定“任务书”，加快重大项目建设进度，逐步逐项将任务目标变为现实。与此同时，加强对数据要素市场化配置改革的监督管理，完善监督管理机制，严格依规依纪依法，确保“施工”不走样。
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