郑爱军 | 2024年新质生产力背景下数字政府建设重点方向思考

2023年9月，习总书记在黑龙江考察调研期间首次提到新质生产力，要求传统的生产方式、产业结构以及经营模式向战略新兴产业发展，积极培育未来产业。新质生产力是以数字技术为代表的新一轮技术革命驱动的生产力跃迁，数据要素是新质生产力的关键。2024年1月，国家数据局等十七部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，从顶层设计推动数据在多场景应用、多主体复用，激活数据潜力。国脉互联作为数字政府与数字化发展领域的观察者和实践者，长期致力于数字化领域理论研究和实践。在新质生产力发展的大趋势下，以创新驱动数字政府改革建设，进一步挖掘数据潜能，提高数字化政务服务效能和社会治理能力成为重要议题。

一、当前数字政府建设的主要挑战

在向数字时代迈进过程中，公共服务、社会治理、政府管理以及生态治理多个领域，数字化服务的深度和广度覆盖不足，数字化盲区依然存在，如何挖掘数据潜能，是目前数字政府建设亟待回应的问题。

1.数据壁垒有待从顶层视角深度破冰
在数字政府建设初期，数据资源的管理职能分散在多个政府部门，不同程度地阻碍了互联互通以及整合利用水平，同时在信息化系统建设领域，也存在技术体系与政府治理体系的脱节，自建自管、标准缺失、接口不开放等使得“数据孤岛”问题突出，“数据孤岛”现象即是行业难题也是阻碍政府数字化履职能力提升的主要因素。当前，统筹推进数据要素基础制度建设和布局，对出台数据监管政策、推动数据资源共享、打破数据壁垒并整体提升政府履职具有重要意义。

2.技术加码需注重人本需求和应用实效

随着大数据、ChatGPT、Sora等大模型的开放和应用，身份认证、智能客服、智能导办、智能预审、智能搜索、智能推荐、知识图谱等热门场景不断推出，助力各级政府实现沟通升级、效率进化、认知跃迁等。技术加码政府的决策、服务和治理，将数字政府发展推进至智能化阶段，但在这一演进过程中，必须认识到技术的引入和发展不仅仅是为了追求更高的效率和更广的覆盖范围，更重要的是要注重人本需求和应用实效，破除“技术形式主义”“数字形式主义”弊端，做到人、物、技协同一致，确保技术应用能够真正地服务于人民，更好地提高政府决策、服务、治理的质量和效率。

3.匹配数字政府建设的法律制度待完善

在新质生产力背景下，数字政府建设核心转为“数据化运营”，传统意义上政府履职建立的法规制度已经无法满足数字化发展需求；同时，由于数字技术的应用远远先行于规则，与数字政府建设的步伐相比，相关的法律制度却显得相对滞后，服务标准不统一、数据壁垒难打破、数字权利保障失衡等现实困境凸显，不仅阻碍了数字政府的建设进程，而且为实现数字化治理带来了多重法律隐患，只有通过不断的法律制度创新和完善，才能为数字政府的健康、有序发展提供坚实的法治基础。

4.数字素养和人才技能有待全面提升

根据人社部发布的数据显示，预计2020-2025年我国数字化人才缺口近千万。当前，政府数字技能人才难以满足日益发展的数字化转型诉求，地方政府大多依托第三方机构来解决技术难题，但由于政府职能的特殊性，第三方机构对政府制度重塑、场景构建等理解程度受限，很难从根本上推动政府的数字化转型，数字政府建设仍需政府自身来牵头、负责。近期，中央网信办等四部门联合发布的《2024年提升全民数字素养与技能工作要点》提出：培育高水平复合型数字人才，包括全面提升师生数字素养与技能、提高领导干部和公务员数字化履职能力、培育高水平数字工匠、培育乡村数字人才、壮大行业数字人才队伍，将对全行业数字人才培育和素养提升产生有力推动作用。

二、数字政府建设十大重点方向

数字政府的角色、价值与地位已经从“生态平行者”转向“价值引领者”，2024年《政府工作报告》提出，大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力，数字政府作为推动新质生产力发展的关键力量，在2024年预计将聚焦十个重点方向：

1.以系统性思维强化数字政府建设理论创新

我国数字政府建设已进入快速推进期，从我国数字政府建设实际出发，以各地实践创新为导向，加强理论创新将更好的指导我国数字政府建设少走弯路、提升效率、引领行业发展。数字政府的理论创新是一个多维领域，尤其要以系统思维从不同视角探讨其概念和形态、理解其构成要素和治理模式，以形成一个全面的理论框架。例如，战略层需明确数字政府与国家治理现代化，与数字经济、数字社会、数字生态的逻辑关系，从互动性、动态性角度理清复杂问题，引导数字政府高效发挥引领性作用；业务层应围绕普惠服务与管理升级，加强典型案例及普适路径研究，探索形成一套适用性实施方法；运营层深入研究推进机制和制度标准如何适应和促进政府数字化转型的过程？如何通过系统性的实证评估了解发展态势、提炼经验等。数字政府的理论创新研究不仅需要学术界的深入研究，也需要政府部门的实践探索和政策支持，要坚持理论与实践的有机结合。

2.以统筹协同为导向优化数字政府顶层设计

现阶段，数字政府角色和定位已发生重大变化，成为助推数字经济、引领数字社会、营造数字生态的根本动力和先导工程，各地应加强数字政府顶层设计优化，以“五位一体”“协同发展”为引导，“全国一盘棋、上下一体化”统筹推动数字政府建设。加强数字政府建设的均衡化发展，尤其要遵循“整体性思维”，一是强调战略全局性，“顶层”重在强调分析问题的高度，数字政府顶层设计应站在全局的高度进行整体性布局和统筹规划，要确保数字政府的运作与数字中国发展战略和目标相一致。二是关注发展动态性，顶层设计要服从于数字政府的战略目标和不断变化的建设需求，保持动态发展，不断丰富和完善其相关方法和成果。三是注重实际可操作，应加强规划和总体框架的细化与可实施性的考虑。四是体现治理多元化，要综合考虑面向不同层级、不同区域复杂问题的全面协调。

3.以公共数据开发利用助推数据要素市场化

数据作为新型生产要素是提高新质生产力的基础和保障，公共数据作为数据要素市场最重要的数据供给来源，有利于促进政府数字化转型，有利于推动产业数字化和数字产业化。相关数据显示，截至2024年1月，海南省数据产品超市上架超过1500个数据产品，与全国近千家企事业单位开展合作交流，交易额超过6亿元，该案例是公共数据要素市场化建设落地的典型案例。基于公共数据应用场景多、乘数效应明显、标准规范和安全保障制度更健全等特征，公共数据的资源化、产品化、资产化和价值化成为全社会数据要素市场建设的关键任务和突破口，也是未来数据财政实现的关键。推进公共数据价值化进程中应统筹考虑制度设计、流通模式、收益机制、安全隐私等，积极推动公共数据资产入表、创新其资产化及授权经营等模式，以公共数据资产化实践经验为参考，更好推动数据资产化建设。

4.以数字政府建设夯实数字营商环境基础

数字营商环境建设是数字政府建设的重要内容之一，近年来各地加强数字营商环境建设。2023年，浙江省将营商环境建设作为“一号改革工程”，以政务服务增值化改革为牵引，落实建强企业综合服务中心、做强“政策计算器”、创新全产业链服务模式、落地“一类事”服务场景、创新监管模式举措，优化营商环境建设；深圳市以民生诉求综合服务改革为牵引，成都市以蓉易办蓉易享融合服务为抓手，加强涉企服务的一件事一次办，推进用户体验和企业诉求服务快速反应机制改革，专解企业“急难愁盼”。目前各地数字营商环境建设依然存在短板，一是要从数字政府建设期走向运营期，要优化政务服务效能和用户体验，尤其是利用好电子证照和容缺受理，从根本上提升数字营商环境整体效率；二是加强营商环境的常态化无感监测，以全面、科学、客观的指标真实反映营商环境的状况，找出问题及时自治。

5.注重协同高效一体化政务服务体系建设

2024年《政府工作报告》提出，加快数字政府建设，以推进“高效办成一件事”为牵引，提高政务服务水平。当前政务服务体系发展已经从建设发展阶段、能力提升阶段到了价值实现阶段，该阶段以赋权用户为价值点，更加突出智能型、多元治理、共享共创等特征，其效能一是体现在一体化政务服务平台能力，如长三角政务服务协同联动“跨省通办”模式创新；二是体现在审批效能，把“高效办成一件事”作为优化政务服务、提升行政效能的重要抓手，加强整体设计，推动模式创新，注重改革引领和数字赋能双轮驱动，是政务服务效能提升新的要求。

6.以AI技术融合推动数字政府创新发展

数字技术与政务业务的融合正成为政府数字化转型的共识和发展趋势，生成式人工智能技术在数字政府领域的创新应用越来越丰富，北京、上海、广东、福建等地积极探索基于生成式人工智能技术的政务咨询、政策服务、接诉即办、政务办事等场景应用；上海金山区、长宁区、苏州、无锡等地探索构建了基于统一标准、统一服务、统一调度、分层分级的大模型体系，为民生服务、城市治理提供决策支持服务，还可辅助智能写作提高政务人员工作效率。生成式人工智能技术在政务服务等领域的应用仍处于探索阶段，需要在创新应用中坚持“以人为本”的数字政府建设理念，推动传统模型与大模型共同发展，数据共享和数据融合持续发力，权利保障和数据安全同步考量，推动生成式人工智能在我国数字政府建设中的应用培育。

7.借力数字治理推动区域协同一体化建设

利用数字化手段赋能区域基础设施互联互通、产业协同联动、区域协同创新、生态环境联保共治、公共服务共建共享、要素资源高效配置、区域建设治理等领域，可有效打破区域间各种壁垒，降低区域间经济社会联系的成本，如京津冀、粤港澳、长三角等城市群积极打造人工智能等新型产业链，拓展产业一体化发展新空间；长三角地区41个城市深化政务服务跨省市通办合作，发布《长三角地区电子证照互认应用合作共识》推动实现了身份证、驾驶证、营业执照等30类高频电子证照跨地区共享互认等，实现公共服务高效化。充分发挥数字化作用，让数据搭台、技术支撑、应用创新、规制优化，不断深化数字政府、智慧城市等服务，同时，优先探索区域市场一体化，促进区域要素顺畅流动及经济转型升级，助力推动全国统一大市场建设，将从根本上助力实现区域经济社会协同发展。

8.以数字政府建设加速数字经济创新发展

数字经济是推动新质生产力发展的引擎，数字经济为数字政府的创新提供了技术支撑、市场需求和更多的数字化应用场景，数字政府亦通过建设数字基础设施、开放政府数据、提供数字公共服务等手段，为数字经济的创新提供了必要的支持。以数字政府引领数字经济发展，一是需要政府不断出台政策优化数字经济发展环境，包括政策环境、基础设施环境、营商环境，同时撬动更多资源要素向其集聚，并赋能要素释放与主体培育。二是开展应用协同创新，充分利用数据资源和技术平台，推动经济运行、市场监督、公共服务、城市治理等领域创新实践，提升政府数字化履职能力，提升城市经济服务满意度。同时，培育和发展新产业新业态新模式，激发市场活力和社会创造力。三是强化政务和经济数据的汇聚融合、共享开放及开发利用，促进数据要素的流动与组合，为数据市场的形成与完善提供条件，政府作为连接经济、社会部门的重要节点，其数据开放及开发利用将为数据市场发展提供基础支撑和创新思路。

9.以整体性治理全面提升数字政府治理效能

数字政府作为一项复杂的系统工程，不仅包含治理理念、治理主体、治理客体、治理内容、治理范围、治理技术、治理组织机制及治理评价等治理形态基础要素，还要综合考虑与数字城市、数字乡村、数字法治政府、数字生态等治理载体的统筹协调，形成全域整体智治。当前，各地积极探索类似融合治理和整体智治模式，如北京市构建了“七通一平”共性支撑底座，在此基础上打造数字服务、数字监管、数字营商三大业务场景，推动数字化“全市一盘棋”协调发展；浙江省构建了“1612”数字化改革体系，以一体化智能化公共数据平台大力推动数据共享，形成“浙系列”政务品牌。以“整体性治理”为理念，数字政府的建设应把握“微笑曲线”，即抓两头（规划设计和创新运营）促中间（场景开发），这其中应关注“四化”，即价值化-以用户需求为导向梳理核心价值点，场景化-以价值实现为目标的创新复用场景，标准化-以协同联通为需求的标准制度建设，法治化-以安全合法为指引的法律法规体系，以实现数字政府整体效能提升。

10.以试点工作推进数字政府建设重难点

围绕数字政府建设重点领域、核心技术、典型应用开展试点示范，总结推广先进做法和典型经验，以试点示范带动整体突破，是新时期数字政府提质增效的重要手段。在试点内容考虑上把握制度标准先行、重大应用创新、评价考核保障几个关键点。制度标准方面，以“业务通”“数据通”“场景通”等为目标，制定统一的数据交换格式、接口规范和技术标准，数据采存享用相关规范，政务服务、公共管理、社会治理相关规范，网络、数据系统安全相关规范等。重大应用创新方面，以用户关切、领导重视以及与公共性、基础性、支撑性项目关联度高的关键应用为抓手，强化重大应用集约标准化建设。评价考核方面，突出数字政府建设成效评价和政府数字化履职能力评估，以多维度评价推动工作创新，持续推动“一地创新 多地复用”等活动。

数字政府建设和新质生产力的培育都离不开数据的有效赋能，当前数字政府建设过程中产生了大量的数据、服务、算法、工具和应用等数字资源，这里既要考虑到跨区域跨部门层面的数据流动，也要考虑地方上传数据的留存机制，亟需将数字资源快速共享和推广复用，在更大范围内发挥价值效益。通过借助智库咨询服务，在一体化数据资源体系建设、数据标准化治理、核心业务优化、公共数据授权运营以及顶层规划等核心能力方面持续改善，为新质生产力的培育发展提供全面支撑和引领服务。

作者：国脉研究院院长 郑爱军