数字政府文件解读：数字政府建设与营商环境优化工作紧密耦合

二是数字政府建设与营商环境优化工作互为表里：营商环境的优劣是评判数字政府建设成效的重要指标，数字政府建设是决定优化营商环境工作成功与否的关键因素。《指导意见》提出，要“推动形成国家法律和党内法规相辅相成的格局，全面建设数字法治政府”。“法治化”一直是我国营商环境优化改革的重点和特点。2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》强调，“持续优化法治化营商环境。紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境”。对此，贵州省司法厅副厅长、中共中央党校（国家行政学院）教授韩春晖总结，“数字政府建设是一种治理结构的重构，优化营商环境是一种功能目标的调整，两者之间必然形成一种‘结构—功能’的关联。”具体而言，数字政府强调政务信息系统建设，极大地优化了营商环境行政审批的效率及企业办事便利度。数字政府强调“三融五跨”和整体协同，极大地推进了涉企事项整合与流程再造，减少企业负担的同时提高监管效能。然而，不完善的法律法规制度也可能恶化营商环境。例如，基础信息库建设、共享和开放可能造成商业机密泄露；地区间的“数字鸿沟”可能导致企业面临市场信息“孤岛”，造成市场资源分配问题；政府系统可能存在的“算法黑箱”会使得企业无法准确预估“制度性交易成本”，造成“不可预期”营商环境。同样，一些过度依赖经验思维和个性化服务的优化营商环境举措、“隐形门槛”的既得利益者也会减少地方政府和市场主体推进数字政府建设的动因。

《指导意见》的出台，为进一步扩大上述良性互动关系、防范逆向影响作出了重要指示。《指导意见》使得数字政府建设从更宏观层面赋能营商环境全面升级、从重点任务层面推动城市营商环境最先进样本建成、从落地实践层面充分适应当前优化营商环境工作要求。同时，深化“放管服”改革，持续推进优化营商环境工作，也是实现《指导意见》提出的建设目标的重要抓手。

从营商环境的更宏观更广泛意义来看，《指导意见》充分强调数字政府建设对我国数字化发展的驱动作用，提到“以数字政府建设为牵引，拓展经济发展新空间，培育经济发展新动能，提高数字经济治 理体系和治理能力现代化水平。”在营商“大”环境整体优化提升方面，《指导意见》有五大政策亮点。 

第一，数据技术促进数字经济发展。日新月异的数字技术激活了众多新业态的发展，同时，在疫情刺激下平台经济也飞速成长。当前市场动态对政府的履职能力提出了更新、更高的要求。对此，《指导意见》提到要将数字技术广泛应用于数字经济治理，“强化以网管网，加强平台经济等重点领域监管执法，全面提升对新技术、新产业、新业态、新模式的监管能力。”

第二，制度健全确保安全风险可控。数据共享开放、算法算力创新提升是数字政府建设、数字经济发展的必要因素。商业机密泄露、“算法黑箱”、“算法滥用”等问题随之产生，可能威胁营商环境良性发展，甚至危及国家安全和人民群众的生命财产安全。应对当前的国际形势，出于“全方位安全保障”的目标，《指导意见》强调通过“建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度，加强数据全生命周期安全管理和技术防护”，从而加大数据保护力度，尤其是重要数据出境安全、关键信息基础设施安全、网络安全等。

第三，数据要素赋能传统产业升级。传统产业的数字化转型升级是我国社会经济高质量发展的必然要求。产业数字化离不开资源配置的效率提升，尤其是数据要素的有序、有效流动。《指导意见》明确指出要“全面构建经济治理基础数据库，加强对涉及国计民生关键数据的全链条全流程治理和应用，赋能传统产业转型升级和新兴产业高质量发展。”同时，《指导意见》要求构建开放共享的数据资源体系，也有助于数字要素的价值充分释放，赋能企业转型升级。

第四，数字生态创造国际合作机遇。面对全球化对本土市场与消费习惯的影响以及当前“逆全球化”的趋势，企业走出国门、参与国际市场是确保我国社会生产力竞争优势不断提升的关键。《指导意见》明确了数字政府建设对数字生态的重要驱动作用：围绕建立健全数据资源产权制度、数据资源交易机制、数字经济市场准入规则和公平竞争的相关监管制度，“积极参与数字化发展国际规则制定，促进跨境信息共享和数字技术合作。”

第五，数字政府建设营造“亲”“清”政商关系。《指导意见》再次明确了“以人民为中心”的出发点和落脚点，要求“着力破解企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁问题”，能够整体拉高企业和群众的获得感、满意度。同时，《指导意见》将数字机关建设作为重点任务之一，尤其是“以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督”和“互联网+督查”机制优化，能够有效避免“亲而不清”、“亲而不实”、“亲疏不一”等畸形政商关系，践行整体政府理念，让企业有事“只找路不找人”。

随着《创新试点工作》的印发，我国部分城市营商环境改革提升工作正式进入5.0时代。国脉研究院曾发布“营商环境5.0”系列文章，对北京、上海、广州、深圳等试点城市的35项营商环境相关政策文本的分析提炼，总结出城市营商环境5.0版本的七大基本特征。本节将对照七大特征，对《指导意见》进行解读。

一是工作协同化。《指导意见》将“整体协同”作为数字政府建设的基本原则之一，主要任务要求以“智能集约的平台支撑体系”确保部门工作协同。同时，《指导意见》还要求将数字政府与多领域改革衔接，从更全局视角统筹数字政府与数字经济、数字社会的协调发展，对营商环境改革工作协同化提出了更高标准。

二是改革法治化。针对改革法治化，《指导意见》提出“构建科学规范的数字政府建设制度体系”的主要任务，其中明确提到“实现行政许可规范管理和高效办理”、“形成事前事中事后⼀体化监管能力”、“促进政务服务标准化、规范化、便利化水平持续提升”等与营商环境息息相关的重要内容。在法治化改革方面，《指导意见》明确发展新时代“枫桥经验”的重要性，数字政府建设要将“提升网上行政复议、网上信访、网上调解、 智慧法律援助等水平”，对于保护企业、投资者、劳动者、消费者权益，构建法治营商环境有重要意义。

三是手段数字化。《指导意见》提出“改革引领”和“数据赋能”的基本原则，强调“技术创新和制度创新双轮驱动”、“充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用”。主要任务方面提到大数据监测、智慧监管、数字化服务，以及政务云平台、网络平台、重点共性应用的建设，都是营商环境改革实践中的重要数字化智能化手段。

四是政商和谐化。《指导意见》坚持以人民为中心的基本原则，对公共服务能力、政务运行效能、政务公开水平等方面均指明了今后数字政府建设的主要任务，对于营造“亲”“清”和谐的政商关系起到关键作用。

五是分配合理化。《指导意见》在政府数字化履职能力体系建设部分，首先提出经济调节能力提升，通过“将数字技术广泛应用于宏观调控决策、经济社会发展分析、投资监督管理、财政预算管理、数字经济治理等方面”，推动政府提高集聚和配置国内外各类资源要素的能力。同时，“审管协同”、“充分释放数据要素价值”等主要任务也能推动企业有序进入和退出市场，有效获取生产资料，实现以市场为主导的资源高效配置。

六是环境国际化。《指导意见》重视良好数字生态对促进“加快数字化发展、建设数字中国重大战略部署”的重要作用，强调“推动数据跨境安全有序流动”、“规范培育数据交易市场主体”、“促进跨境信息共享和数字技术合作”等任务安排，均是助推我国营商环境国际化、新业态走向国际市场的重要举措。

七是风险可控化。《指导意见》明确了市场监管能力提升在数字政府建设进程中的重要地位，强化“事前事中事后全链条全领域监管”、加强重点领域数字化追溯监管、提高数字贸易跨境监管能力等，都是确保市场整体风险可预测可防控的有效手段。《指导意见》还将“构建数字政府全方位安全保障体系”作为筑基立本的重要任务，在安全监管责任、安全制度建立、安全保障能力、自主可控水平等四大方面做出了指示，明确了数据开放共享和技术发展过程中必须防范的风险和必须具备的安全保障能力。在当前数字技术广泛影响各行各业的形势下，对营商环境改革措施具有突出指导意义。

整体而言，当前我国的优化营商环境工作能够从三个层面助推加强数字政府建设。一是以人为本，精准赋能。国家发展改革委牵头开展的全国营商环境评价工作，以评促改、以评促优，是我国优化营商环境工作中的重要环节。评价工作长期践行“以人民为中心”的原则，从市场主体视角检视政府的政策、组织机构与执行效率，查漏补缺，指明优化服务与监管能力的方向，积累治理与决策的关键数据依据，提高决策水平、提升市场主体满意度，巩固经济发展基础。二是整体协同，以点带面。营商环境优化工作聚焦企业反映的最强烈痛点难点堵点：以市场主体和经济发展的需求倒逼各部门深化协同，以基层部门的实际业务需求推动顶层统筹工作。以涉企事项的服务与监管优化为切入点，助推提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平，推进技术融合、业务融合、数据融合的协同建设。三是改革引领，驱动优化。优化营商环境工作紧紧围绕“放管服”改革展开，各地各级政府不断创新服务与监管方式，通过评价、改革措施推广复制等措施，“一地创新、多复用”，将改革推广推深，推动政府职能转变。

从优化营商环境工作的落地实践来看，《创新试点工作》明确了营商环境5.0试点优化提升的10个方面重点任务，与《指导意见》提到的重点推进任务和系统平台建设项目存在极高契合度。详情可参考下表。

作者：

国脉研究院高级研究员   吕维悦